행정소송 - 어떤 행위가 소송 대상인 처분인가요?

관공서에서 온 문서라고 해서 모두 법원에서 다툴 수 있는 것은 아닙니다. 취소를 구하는 행정소송은 '처분등'을 대상으로 하고(행정소송법 제19조), 대상이 아닌 것을 다투면 법원은 내용을 들여다보기 전에 소를 각하합니다. 그래서 소장을 쓰기 전에 손에 든 문서가 처분인지부터 확인해야 합니다.

법이 정한 처분의 뜻

같은 법 제2조 제1항 제1호는 처분을 '행정청이 구체적 사실에 관해 법을 집행하면서 하는 공권력의 행사나 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용'으로 정의하고, 행정심판의 재결도 소송 대상에 넣습니다. 행정기본법 제2조 제4호도 같은 틀로 처분을 정의합니다. 이 정의를 풀면 네 가지 물음이 나옵니다.

실제 다툼에서 가장 자주 쟁점이 되는 것은 네 번째 물음입니다. 법원은 문서의 제목보다 그 행위로 상대방의 권리⁠·⁠의무가 실제로 바뀌는지를 봅니다.

거부도 처분이 될 수 있습니다

정의에 '그 거부'가 들어 있으므로 허가⁠·등록⁠·지급 신청을 거절한 통지도 처분이 될 수 있습니다. 다만 거절이라고 모두 그렇지는 않습니다. 법원은 대체로 신청인에게 그런 처분을 해 달라고 요구할 법규상 또는 조리상 권리가 있는지, 거절로 신청인의 법률관계에 변동이 생기는지를 함께 따집니다.

예를 들어 법령이 정한 절차에 따라 낸 허가 신청을 거절한 통지는 처분으로 다뤄지기 쉽습니다. 반면 근거 규정 없이 "이런 제도를 만들어 달라"고 건의한 데 대한 거절 회신은 처분으로 보기 어렵습니다. 신청이 어떤 법령에 근거한 것이었는지가 첫 확인 사항입니다.

거절을 받은 뒤 사정을 보완해 다시 신청했고 또 거절되었다면, 두 번째 거절도 새로운 거부처분으로 다툴 수 있는지가 문제 됩니다. 새로운 신청에 대한 별개의 판단이라면 새 처분으로 볼 여지가 있으므로, 신청서와 거절 통지를 회차별로 묶어 보관해 두세요. 또 공공기관이 보낸 문서라도 물품 구매나 임대처럼 대등한 계약 관계에서 나온 통지라면 처분이 아니라 민사 문제로 다뤄질 수 있습니다. 보낸 곳이 공공기관이라는 사실보다, 그 기관이 법령에 따른 권한을 행사했는지가 기준입니다.

안내문⁠·통보⁠·회신은 제목보다 내용입니다

기관 내부 행위도 구분해야 합니다. 행정기관 사이의 협의나 의견 조회, 상급 기관의 지침, 최종 결정 전 중간 단계의 검토 결과는 그 자체로 국민의 권리⁠·⁠의무를 바꾸지 않는 경우가 많아 대상에서 빠지는 것이 원칙입니다. 이때는 그 내부 행위를 바탕으로 나온 최종 결정을 다투게 됩니다. 다만 중간 단계라도 그것만으로 신청인의 지위가 확정적으로 정해진다면 처분으로 볼 여지가 있으므로, 그 단계가 뒤 절차에 어떤 효과를 주는지 근거 규정에서 확인해 두는 것이 좋습니다.

재결을 다투는 경우는 범위가 좁습니다

행정심판을 거쳐 재결을 받았다면, 소송에서 다투는 대상은 원래 처분이 원칙입니다. 재결 자체를 취소해 달라는 소송은 재결에 고유한 위법이 있을 때만 낼 수 있습니다(같은 법 제19조 단서). 심판 절차 자체에 흠이 있었던 경우나, 처분 상대방이 아닌 사람이 낸 심판에서 처분이 취소되어 상대방이 새로 불이익을 입은 경우가 이런 다툼으로 이어질 수 있습니다.

대상인지 애매할 때 확인할 것

1. 문서 끝에 불복 안내가 있는지 — 행정절차법 제26조는 처분할 때 행정심판⁠·⁠소송을 낼 수 있는지와 청구 절차⁠·⁠기간을 알리도록 정합니다. 안내가 있다고 곧 처분이 되는 것은 아니지만, 행정청이 그 문서를 어떻게 보고 있는지 알 수 있습니다.
2. 문서에 적힌 근거 조문과 그 조문이 정한 효과
3. 이 문서가 없었다면 내 권리⁠·⁠의무가 달라졌을지
4. 이 문서 뒤에 이어질 절차가 있는지, 그 절차에서 다시 다툴 기회가 있는지

대상 여부와 소송의 갈래는 함께 정해지는 경우가 많으므로 소송의 갈래를 정리한 문서를 같이 보면 판단이 빨라집니다. 대상이 아니라는 이유로 각하되면 처분이 위법한지는 판단받지 못한 채 소송이 끝나고, 그 사이 다른 절차의 기간이 흘러갈 수 있다는 점도 기억해 두세요.